El incumplimiento como política presupuestaria
Cada diciembre, el Congreso Nacional aprueba un presupuesto que el Gobierno Central no va a cumplir. No lo digo para molestar. Pero, año tras año, tengo que bregar con este tema. Veamos, partida por partida presupuestaria, la diferencia entre la ley que aprueba el Congreso y lo que efectivamente se ejecuta. Analicemos veinte años (2006-2025) y tres gobiernos.
Para esta nota uso solo cifras de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Los totales cubren los veinte años; el desglose por partidas, diecinueve, porque para 2007 la ley solo publica totales y el portal de DIGEPRES no ofrece el desglose aprobado (los enlaces de ese año, curiosamente, descargan otros documentos).
El error (por llamarlo de alguna manera) tiene una dirección muy clara: se ejecuta menos inversión de la aprobada, se dan más transferencias corrientes de las aprobadas y se presupuestan intereses que después no se pagan. Ocurrió con Leonel Fernández, con Danilo Medinay con Luis Abinader. Es un sesgo del sistema, no de un gobierno.
Mi comparación se hace contra el presupuesto original, que es el que recoge la intención declarada, antes de penas y excusas. La ley permite reformular el presupuesto a mitad de año, y en la práctica, una reformulación que debería ser excepcional se ha vuelto costumbre para legalizar el desplazamiento de fondos a otras partidas.
En el total de ingresos y gastos, el presupuesto se cumple. En un año típico de la serie, el gasto total ejecutado se desvía apenas 1.2% de lo aprobado, y los ingresos, 1.0%. Si no profundizamos, podríamos concluir que el país presupuesta razonablemente bien.
El total esconde mucho y el “diablo está en los detalles”. Imaginemos una empresa que cierra el año gastando exactamente los egresos aprobados en el presupuesto, pero que dejó de comprar una maquinaria … para pagar bonificaciones que nadie aprobó. Ningún consejo felicitaría a la gerencia por este tipo de precisión. Le pediría explicaciones y muchas.
Analicemos las partidas que importan. Como se puede apreciar en el Cuadro 1, la inversión directa quedó por debajo de lo aprobado en 14 de los 19 años con información desagregada (2006 y 2008-2025); en el año mediano se ejecutó 14.3% menos de lo autorizado. En pesos corrientes, el país dejó de invertir RD$122,469 millones que el Congreso había aprobado, más que toda la inversión directa presupuestada para 2025 (RD$114,474 millones).
Con las transferencias corrientes y subvenciones ocurre lo contrario. Superaron lo aprobado en 15 de 19 años, con un desvío mediano de +11.4%. El exceso acumulado asciende a RD$550,508 millones, más de lo que se presupuestó para toda esa partida en 2025 (RD$401,752 millones).
El patrón se observa en los tres gobiernos, aunque con intensidades distintas. Las transferencias corrientes superaron lo aprobado en 31.6% de media con Fernández (2006 y 2008-2012), en 6.5% con Medina y en 20.9% con Abinader. La inversión directa se quedó corta en 13.9% de media con Medina y en 8.2% con Abinader; con Fernández, en cambio, se ejecutó casi lo aprobado (−2.3%). Cambian los nombres y los énfasis. No cambia la dirección. No cambia la política.
El caso de los intereses es el más revelador. Quedaron por debajo de lo presupuestado en 17 de los 19 años con información (2006 y 2008-2025), por un total acumulado de RD$180,732 millones (aun excluyendo los años en que la partida incluía la recapitalización del Banco Central, la proporción es de 14 en 16). Si los errores fueran honestos, la probabilidad de que los intereses quedaran por debajo de lo previsto en 17 de 19 años por puro azar sería inferior a una en mil.
Los economistas lo llamamos “holgura presupuestaria”.Un renglón que se sobreestima año tras año, con la regularidad de un reloj, deja de ser un error de proyección y se convierte en una reserva para uso posterior del gobierno: se aprueba para pagar intereses y termina financiando otra cosa. Pasa por el Congreso, pero tarde: la Ley 423-06 prohíbe al Ejecutivo trasladar fondos de un capítulo a otro, de modo que la reasignación se legaliza en la reformulación de casi final de año, cuando al Congreso solo le queda convalidar lo ya decidido. ¿Qué otra cosa podría hacer?
La consecuencia es previsible. El balance primario ejecutado, es decir, ingresos menos gastos sin contar intereses, fue peor que el aprobado en 17 de 19 años, para un deterioro acumulado de RD$662,660 millones, a precios corrientes.
El déficit total, en cambio, aparenta cumplirse. Fue mayor que el aprobado en 12 de los 20 años, con un desvío mediano de apenas +0.6%, pero que en veinte años, el déficit ejecutado superó al aprobado en RD$478,974 millones, que es exactamente la diferencia entre el gasto adicional (RD$497,772 millones) y el ingreso adicional (RD$18,798 millones). Cinco años concentran el 93% de ese exceso: 2020 (RD$225,542 millones), 2012 (RD$103,454 millones), 2008 (RD$43,987 millones), 2022 (RD$41,301 millones) y 2025 (RD$30,523 millones). Tres de ellos fueron años de elección presidencial, y uno, el de la pandemia. Si el balance primario se deterioró más que el déficit total es porque los intereses presupuestados y no pagados disimulan la diferencia.
Hay dos agravantes. El primero es político: en los años de elecciones presidenciales (2008, 2012, 2016, 2020 y 2024), el gasto total se desvió +10.2% de media sobre lo aprobado, frente a +1.5% en los demás años, y las transferencias corrientes, +32.7%. El segundo es el destino de las sorpresas: cuando los ingresos superan lo previsto, el gasto ejecutado por encima de lo aprobado aumenta en promedio 89 centavos por cada peso imprevisto; solo 11 centavos se destinan a reducir el déficit. Y no hace falta sorpresa para gastar de más: entre 2006 y 2025, sin contar 2020, los ingresos superaron lo previsto en RD$132,353 millones y el gasto superó lo aprobado en RD$385,784 millones, casi tres pesos de gasto adicional por cada peso de ingreso adicional. El presupuesto no se ajusta a la realidad; la realidad se ajusta al deseo de gastar.
El Poder Ejecutivo, con esta metodología, obtiene discrecionalidad sin pagar el costo político de pedirla. Gana la política electorera: las transferencias corrientes son la partida de mayor rentabilidad política: tienen beneficiarios visibles, agradecidos y que se pueden organizar en la estructura partidaria. ¿Quién pierde? La inversión, que no tiene dolientes inmediatos. Sí, algún ingeniero queda desilusionado, pero la gente no protesta con fervor por un acueducto que se quedó en el plano.
Estos datos también nos obligan a reflexionar sobre el rol del Congreso, cuya facultad constitucional de aprobar el presupuesto se reduce a un mero trámite. ¿Para qué discutir partida por partida si se sabe que la ejecución será otra? Porque estoy seguro de que los congresistas están claros.
Este tema de la desviación presupuestal es relevante. El programa PEFA (Framework for Assessing Public Financial Management), respaldado por el Banco Mundial, el FMI y la Unión Europea, es el estándar internacional para evaluar la gestión de las finanzas públicas. Uno de sus indicadores mide precisamente la desviación en la composición del gasto: un país merece la calificación A si esa desviación es inferior a 5% en al menos dos de los últimos tres años, y D si supera el 15%. Aplicada a los datos de DIGEPRES, esa métrica no otorga a la República Dominicana una sola A en los 16 trienios evaluables entre 2008 y 2025: nueve B, dos C y cinco D. En los últimos cinco años la nota fue D en 2021-2023 y B en 2022-2024 y 2023-2025.
Chile, Perú y Colombia cuentan con consejos fiscales autónomos que vigilan públicamente el cumplimiento de sus reglas fiscales. Nosotros todavía discutimos el presupuesto aprobado como si fuera el que se va a ejecutar. Y aunque es tema para otro día, nuestra regla fiscal es insuficiente: la Ley 35-24 de Responsabilidad Fiscal, promulgada en 2024, limita el crecimiento del gasto primario a la inflación esperada más tres puntos porcentuales, lo que es un avance. Pero la regla vigila el total, y el problema del país está también en la composición del gasto: se puede respetar el techo de gasto y seguir sustituyendo inversión por transferencias. Tan simple como eso.
Corregirlo no exige grandes reformas. Exige que toda reducción de la inversión aprobada requiera autorización expresa del Congreso; que los intereses se presupuesten con supuestos explícitos de tasas y tipo de cambio, publicados junto a la ley y que cualquier ahorro en intereses vaya exclusivamente a inversión; y que DIGEPRES presente cada año la métrica PEFA para el país. La información ya existe. Falta la obligación de mostrarla.
Sin presupuesto creíble, el Congreso aprueba ficciones. Sin ejecutar la inversión, hipotecamos el futuro.